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陈中华：医药卫生等公共服务的改革，绝不能引入社会的资本力量
辰溪县人民医院的命运转折，是一场持续 20 年的公共医疗改革试验，最终以主导者获刑 16 年、400 余家庭陷入债务困境落幕。这场从 “救急” 起步的改制，为何会偏离初衷滑向非法集资的深渊？其暴露出的公立医院改革边界模糊、监管失位等问题，值得所有涉及公共服务领域改制的地区深刻反思。 回溯 2002 年，辰溪县人民医院 “资不抵债” 的困境并非个例。彼时，全国城镇医药卫生体制改革正逐步推进，国务院办公厅转发的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》提出 “鼓励各类医疗机构合作、合并，共建医疗服务集团” ，为地方探索提供了空间。辰溪选择将公立医院经营权外包 40 年，引入商人滕树良 “救场”，本质上是财政乏力下的 “无奈之举”—— 既要保住公立医院的公益属性，又想借助社会资本盘活医疗资源。从短期效果看，改制确实让医院 “起死回生”：业务收入翻倍、跻身二级甲等医院，似乎印证了 “公私合作” 的可行性。但这份 “成绩单” 背后，早已埋下隐患：合同约定医院仍属公立非营利性质，资产权不变，却将经营权交给追求利润的企业，这种 “所有权与经营权” 的强行分割，从一开始就注定了公益目标与资本逐利的天然冲突。 资本的逐利性，终究会突破公益的边界。由于公立医院无法抵押贷款，滕树良团队为解决资金周转难题，从 2005 年起以 “建住院楼、添设备” 为名集资，从内部职工扩散到社会公众，月息 1 分到 3 分的诱饵，让医院逐渐沦为 “融资平台”。这场持续 17 年的非法集资，涉案金额近 7 亿元，背后是 1354 名集资参与人的信任崩塌。值得警惕的是，集资过程中，借据盖有医院公章、院务会成员参与宣传，公立医院的公信力被直接用作资本敛财的 “背书”。而地方监管的缺位，更让风险不断累积：2018 年省委巡视组已指出改制存在 “民生短板”，要求整改，但直至 2022 年政府才以 “租赁期超 20 年无效”（依据《中华人民共和国民法典》第 705 条规定：“租赁期限最长不得超过 20 年，超过 20 年的，超过部分无效”）收回经营权，期间 4 年的 “整改空窗期”，不仅未能遏制集资乱象，反而让更多家庭卷入其中。 更令人唏嘘的是，案件判决后的债务清偿难题，将公共服务改制的后遗症彻底暴露。法院认定滕树良、米晓慧二人需承担 9335 万余元的退赔责任，医院不构成犯罪、无需担责。可两名主犯侵占的资金部分已用于其他投资，查封扣押的财产能否覆盖损失仍是未知数，400 余家庭的 “血汗钱” 可能面临 “打水漂” 的结局。而辰溪县政府当初 “变相出借医疗机构执业许可证” 的行为，被法院认定为租赁合同 “自始无效”。根据《医疗机构管理条例》等相关法规，医疗机构执业许可证不得伪造、涂改、出卖、转让、出借 ，辰溪县卫生局将县人民医院整体出租给不具有医疗机构执业资质的滕树良等经营管理，明显违反了法律、行政法规的强制性规定。 辰溪案例绝非孤例，它折射出公共服务领域 “引入社会资本” 的共性难题：如何平衡公益与利润、如何界定政府与市场的边界、如何强化过程监管。公立医院的核心价值在于保障基本医疗服务的可及性与公平性，其所有权、经营权、监管权不能简单分割，更不能为了 “甩财政包袱” 而放任资本对公益属性的侵蚀。此次事件中，政府既是改革的主导者，又是监管者，却在长达 20 年的时间里未能守住底线，既有 “政策探索” 的客观局限，更有 “责任缺位” 的主观疏漏。 如今，辰溪县人民医院已被收回公立属性，但 400 余家庭的债务困境、流失的医疗人才、受损的公共信任，仍需漫长时间修复。这场悲剧警示我们：医药卫生等公共服务的改革，绝不能引入社会的资本力量，更不能 “一租了之”。 医药改革必须彻底摆脱医药产业化、市场化、商品化，回归到“救死扶伤，爱国卫生，人民健康”上来。而绝不是“小病大治、重复检查、以医养药、赚钱第一”。 目前的医疗乱象，堪称触目惊心。还记得此前震惊全国的湘雅二院“屠夫医生”刘翔峰事件吗？当时我就断言，草菅人命的医院绝不止湘雅一家。果不其然，近日，卫健委在对黄石博士肛肠医院的例行检查中发现，抽查的125份病历里，113份存在过度医疗等问题，手术率更是高达90%。这意味着，只要踏入这家医院，无论病情轻重，甚至根本没病，都可能被哄骗、诱导进手术室。 一位老人仅仅抱怨排便困难，就被劝说接受手术，无辜遭受“无妄之灾”；一些本不适合手术的患者，医院为了创收，竟强行实施手术。更过分的是，手术过程中，医院擅自更换高价耗材，疯狂谋取暴利。这哪里是治病救人，分明是谋财害命！过度医疗现象虽不鲜见，但如此明目张胆、肆无忌惮的，着实罕见。 他们先是通过虚假宣传，将患者骗至医院；接着夸大病情，制造焦虑，为手术铺路；随后，检查、住院、用药、护理等费用接踵而至。手术中偷换高价耗材，若被患者发现，一句“手术紧急”便妄图蒙混过关。这家医院年均诊疗手术患者超1500人，超90%存在过度医疗行为，恶行累累，却仅被罚款53万元。交完罚款，照常营业，违法成本如此之低，怎能起到震慑作用？ 查阅相关法律发现，过度医疗处罚细则缺失，只能参照医疗诈骗执行，处罚上限仅5万元。患者想要取证，更是难如登天。此前湘雅二院因瞒报重大医疗纠纷、缺失核心手术制度，仅被罚4.8万元，而其开办资金高达7个亿，罚款金额仅占0.006%，根本无法形成有效威慑。知名三甲医院尚且如此，让患者如何安心将生命托付？ 如今，医疗腐败已不仅是行业毒瘤，更在瓦解社会信任。唯有将严格监管与行业自律相结合，让手术台回归挽救生命的初衷，而非沦为“收割流水”的柜台，才有可能重建信任、修复医患裂痕。这需要重建医疗伦理体系，完善患者权益保障机制，调整医院评级指标，弱化利润、手术量等逐利性KPI，强化治愈率、患者满意度等反向评价，从根源上切断利益链条。 在现行考核模式下，不少以盈利为目的的医院，将科室利润、手术量与医护人员收入直接挂钩，甚至公然打出“年创利润一个亿”的标语，将救死扶伤之地变成冰冷的“屠宰场”。黄石博士肛肠医院设定层层创收指标，形成“手术台 = 提款机”的畸形模式，致使医生在考核压力下，被迫沦为“刘翔峰第二”。郑州某医院将胃溃疡患者的胃全部切除；有的医院鼓励收治重症患者，不论能否治愈，先“割一刀”再说，导致无数家庭人财两空。 值得注意的是，黄石这起事件并非因医患纠纷曝光，而是卫健委检查后主动通报，说明相关部门有作为的意愿与能力。但过度医疗隐蔽性强，患者难以察觉、举证、索赔，即便发起公益诉讼，也常面临找不到受害者、证据难以搜集的困境。医患在专业知识上的巨大差距，更增加了解决问题的难度。 破解这一困局，关键在于打通卫健、医保、公安等部门的协作通道，建立医疗机构黑名单制度，推动过度医疗入刑并实施惩罚性赔偿，增强法律震慑力。同时，必须为医院“创收”松绑。我国每年近百亿次门诊量，人均7次，远超发达国家的3 - 4次，根源就在于医院的创收压力——公立医院80%的资金需自筹。唯有推进医疗体系结构性改革，实行按病种打包付费，才能斩断过度医疗的利益链。 此外，患者教育也至关重要。患者容易被误导，一方面是因医生恐吓，另一方面源于自身认知缺陷，过度迷信医生的“最终解释权”。例如甲状腺结节，2 - 3类通常无需手术，定期随诊即可，但无良医院和医生会刻意渲染癌变风险，诱导手术；还有利用“孝道压力”，让家属为重症老人过度治疗买单。 当治病救人的手术台彻底沦为医院敛财的“收银台”，黄石博士肛肠医院、刘翔峰式的悲剧必将不断上演。 “我们不怕一个屠夫医生有多坏，也不怕两个‘黄石湘雅’有多黑。我们怕的是医者仁心的人心没了，怕的是救死扶伤的医院，最后只剩下了死伤。”生命安全是最大的安全，人民幸福是最大的“政治”，谋财害命的医生必须要严惩，要以故意伤害罪和故意杀人罪判处死刑并立即执行。 另外：目前，执法部门的部分辅助服务的外包，例如，协警、各种协管等。甚至审计、采购等都可以外包；如今许多公共事业——例如水务、供暖、燃气、盐业等外包，或者由外资进入，也可能涉及到许多问题。 日本收购中国多家水务、盐业公司；2021年，世界知名的住友商事则与中国大型水务企业北京首创股份在山东合资成立了新企业（首创顶峰环保投资有限公司），并收购了29座污水处理厂，计划于2030年前投入超过100亿日元的资金。 法国威立雅集团和苏伊士集团收购多家自来水厂；根据光大证券研究所整理的一份资料显示，在过去的十多年时间里，威立雅先后获得了北京、青岛、成都、乌鲁木齐、常州、昆明、柳州等全国20多个水务项目。 据说，在过去很长一段时间内，外资在中国自来水行业的占比一度超过了60%。结果是什么呢？一是涨价：从1997年威立雅首次进驻天津开始，10多年间，天津的生活用水已经前后经历了8次涨价调整。1997年，天津水价从0.68元/吨；2014年，已涨至4.9元/吨。 二是投毒：与威立雅相比，日本是有过往水中投毒的先例的。台儿庄大战时，日军战败后为报复村民，往桂花泉中投过毒，当时全村死亡人数达67人。由于资本的逐利性和在相关行业有外资背景，必然对监管的尺度和有效性提出极大的要求和挑战。 三是资本的渗透，尤其是外资背后所操作的不明动机，不可不防。2021年美国副总统哈里斯表示“过去很多年，我们都是在为石油而战；但在不久的将来，我们将为水资源而战。”因此，这些涉及民生行业的“外包”，须慎之又慎。 近年来，基层政府为了改善服务供给，将一些服务事项外包给第三方机构承担后，忽视对第三方机构的管理和监督，甚至借“外包”之名，将自身职责“一包了之”“一甩了之”。这不仅不能提升基层治理水平，还可能导致一些不良后果，需要引起重视。 中部某县持续高温干旱天气，在该县城连接高速入口的道路旁，一些行道树显出枯败之色。当地城管局局长说，该县以每年300余万元的价格，将较偏远处7万平方米的苗木养护工作，承包给了一家公司。夏季炎热高温，这家公司的园林管理人员在为园林养护浇水时，仍然按照以往浇灌时间，直接在烈日下对植物喷水，导致部分树木被灼伤。“好在我们及时发现，要求他们调整浇灌时间，不然这些行道树就枯死了，冬日还得补种，既影响市容市貌，又浪费资源。”该城管局局长说。 当前，“服务外包”已成为不少基层单位推进工作的选择之一，但有的单位将工作委托出去后，对工作实施效果不闻不问，当起“甩手掌柜”，导致工作存在失范甚至违法违纪风险。 此前，部分基层政府部门采用购买服务的方式，将政务号等新媒体运营工作外包给第三方机构承担，就出过问题。有第三方机构凑内容、拼数据，与网民缺乏有效互动，甚至攻击网民，损害了当地政府形象。 除了公共服务外包，一些为单位职工提供服务的第三方机构也受到诟病。中部某省直机关一名公务员小王告诉半月谈记者，该省有关部门在组织交友联谊活动时，将活动外包给一家婚恋中介公司承办。该公司获取小王个人信息后与他取得联系，并诱导其交纳了一笔高额入会费。 “花了好几万元，只见了两位相亲对象，微信都没能加上。”小王说，因为活动是单位联系的，自己才会信任这家中介公司，结果却感觉上了当。梳理基层“服务外包”中出现的问题，可以发现两个不良苗头。 监管考核不严，服务外包走偏。去年年底，一段“城管抢走老农甘蔗”的视频在网上流传并引发热议。涉事乡镇称，身着制服人员为该镇购买服务的第三方市容公司人员。事发后，地方政府解除了与外包公司的合作关系，同时根据合同条款对该公司进行相应经济处罚，有关责任人也被问责处理。 有受访者表示，近年来偶有爆出的不当执法事件常与“服务外包”有关，这暴露出部分基层政府部门成为“甲方”后，自身职责意识弱化，对第三方机构监管缺位。第三方承接主体所聘用的工作人员，不一定具备行政执法人员所应掌握的专业知识和职业素养，在处理公共事务时容易出现偏差。 不分工作性质，一律外包处理。一些单位在进行服务外包时，往往是“一并打包”“不加区分”。除了日常的事务性工作外，一些不应该、不适合纳入外包范围的工作，也一并交由第三方公司处理，甚至美其名曰“工作创新”，导致部分工作成了“走过场”。 服务群众是基层政府的重要职责，深入群众是基层干部的重要任务，绝不能把与群众打交道多的工作都外包出去。各地应制定实施细则，厘清政府购买服务的适用范围，哪些工作适合外包，哪些工作可以适度外包，哪些工作绝对不能外包，要有清晰的界限和严格的规范。 不知不觉间，这个所谓的党政机关事业单位就变成了一个中介机构，我觉得行政市场化，包括一些主流媒体的外资介入，就是过度市场化，就是政权的泛化、弱化、空心化。过去停留在概念上，现在我们见识到了鲜活生动的了。说长此以往国将不国、党将不党，导致颠覆性后果，也绝非危言耸听。 北京中公法律咨询中心主任陈中华 |
