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陈中华：坚持党对国家全面统一领导，才能杜绝政令不畅官僚腐败
俗话说政通则人和，政通则国兴。严格的纪律，是我们党战胜强大的敌人，夺取全国胜利的重要历史经验之一。其中最为重要的，就是“一切行动听指挥”。全党逐渐形成了“党中央有令则行，动如猛虎；党中央有禁则止，稳如泰山”的优良传统作风，形成了无坚不摧、战无不胜的强大战斗力。 官僚腐败与政令不畅，当前已演变为困扰我国治理体系的一种深层顽症。其突出特征在于：不仅长期难以根治，而且在某些层面呈现出蔓延加剧之势。所谓“愈演愈烈”，既体现为贪腐涉案金额持续攀升，动辄以亿计，触目惊心；也体现为腐败行为渗透领域不断拓宽，从传统公权力持有者向更多行业、基层末梢扩散，形成系统性风险。尽管党和政府多年来密集出台多项反腐倡廉、整肃风纪的措施，试图加以遏制，但从实际效果看，不仅未能根本扭转局面，还衍生出“为官不为”“碌碌无为”等庸政、懒政、怠政现象。如果说贪污腐败是党和国家的“致命伤”，那么庸官懒官则是侵蚀肌体的“慢性病”。两者虽表现形态不同，但均直接危及党和国家的健康机体与执政根基。庸官懒政直接拖累经济发展进程，严重削弱党和政府的公信力，同时从根本上损害党的先进性。更为关键的是，庸官懒官的存在，持续积累群众与党和政府之间的隔阂与矛盾，当这种矛盾层层叠加、无法有效疏解时，极易形成危险的“政治堰塞湖”，对长治久安构成潜在威胁。 在我看来，官僚腐败与政令不畅的根源，归根结底在于用人制度与权力运行机制存在结构性缺陷。要真正解决这一问题，必须解放思想，大胆创新，而民主正是可供探索的重要路径。应当承认，任何制度设计都可能产生官员懒政或腐败现象，但制度优劣之分在于：好的制度能够有效约束官员行为，遏制懒政与腐败；坏的制度则相反，会助长这些问题的滋生与蔓延。我们之所以应重视民主政治制度，并非因其完美无缺，而在于迄今为止，人类社会所实践的各类体制中，民主政治制度在对官员权力的约束力、对懒政腐败的遏制力方面，体现出了相对突出的制度优势。 目前，部分党内人士一谈及民主政治便忧虑失去政权，这种心态值得重新审视。事实上，恰恰是真正实行民主政治，才能使党的政权获得长期稳固的民意基础。“得民心者得天下”，这是千古不易的铁律。只要真正倾听人民的声音，按人民的意愿办事，民心所向自不待言，政权根基何愁不稳？同时，民主具有多元形态，各国完全可以根据自身国情选择与之相适应的民主模式。君主立宪、一党独大、两党轮流、多党竞争等，均为维护和实现民主价值的有效手段。然而，民主的核心标准或曰共同原则是单一且明确的：即对公共事务实行公开讨论、公开对话和公开争论的原则。在这一原则框架下，中国完全有空间依据自身历史文化传统与现实国情，探索适合自己的民主实现形式。我认为，中国应当坚持中共对国家的全面统一领导，实行“党主民主”的政治制度。所谓“党主民主”，即在中共的领导下，由人民参与推选官员、制定法律，实现依法治国。 有人主张，现代西方发达国家普遍实行多党轮流执政。在我看来，这更多是一种任意的夸大与误导，甚至存在恶意伪装。以美国为例：首先，美国从来不是真正意义上的多党制国家。即便从其自身宣示的政治架构来看，主导力量始终是两大党派。事实上，一个政党的总统候选人可以连续多届执政。更重要的是，美国总统的执政行为往往并不严格代表所在党派的整体意志，而是借助党派平台获取任职资格，个人色彩浓厚，政治家改换党派亦属常态。但美国总统远非美国的权力核心。多数情况下，美国国会的权力较总统更为显著，尤其体现在立法权上。而国会两院很少出现一党绝对独大的局面，多数重大立法需两党协作方可推进，这意味着在制度设计层面，两党在核心立法方向上大体保持一致。更进一步看，美国法院系统，尤其是联邦最高法院，在宪法解释权与法律裁决权方面，其权威甚至超越国会两院，成为实际意义上的权力制高点。由此可见，美国真正的权力核心是宪法，其权力支柱涵盖三大体系：一是司法系统（法院、监狱及执法力量），二是立法系统（国会两院，掌握行政法律制定、编制核定、经费审批与行政监察权），三是行政执法系统（总统、国务院及军事指挥体系）。实质上，美国可被视为一个“宪法党”主导的国家，民主党和共和党不过是这一宪法框架下的两个主要派别。 反观西方国家与我国台湾地区的多党制民主实践，早已暴露出诸多难以根治的制度性弊端。政党恶斗取代了公共治理，族群撕裂取代了社会团结，经济长期停滞取代了民生持续改善。台湾地区“立法院”内的攻击对骂、肢体冲撞屡见不鲜，沦为常态化的政治闹剧；政客为赢得选举不择手段地抹黑对手、设置选举陷阱，执政党将选举私利置于施政责任之上，全然无视经济发展大局与基层民众疾苦，任由意识形态挂帅主导一切决策，导致社会持续空转内耗。这种乱象丛生的所谓“民主”，不仅没有实现民众对美好生活的殷切期待，反而使社会陷入持续动荡与严重内耗，这也从反面深刻证明：凡脱离本国国情、盲目移植照搬的民主模式，只会成为社会进步与发展的绊脚石。民主的优劣不在其名，而在其实；不在其形，而在其效。 关于“党主民主”的构想，首先强调“党中要有主”。具体而言，中共中央应设立主席职务，并由党主席同时担任国家主席和全国人大常委会委员长，使其拥有立法权及对政府、法院、检察院的监督与执政执法权。如此调整，旨在使中国的最高权力真正归属全国人大，名实相符，名正言顺，依照宪法实施国家治理。我认为，中国不应再延续集体领导体制，因为集体领导往往导致责任虚化——决策被视为集体意志，后果无人具体承担，出事相互推诿，无法有效追究个人责任，进而削弱政权的权威性，造成政令传递不畅、执行不力。 事实上，世界上并不存在纯粹民粹式的民主。仍以美国为例，其政治体制本质上可视为准君主制的改良形式；英国、日本至今保留君主立宪制。中国近现代史，本质上即是一部追求民主化的探索史。令人感慨的是，在如此重大的议题上，部分留洋知识分子在认知与实践层面均呈现出极端化倾向——推翻君主后，试图照搬西式民主，最终导致“无主”状态。心中无主，国中无主，一个主权完整的国家若缺少明确的权力核心，民主的可行路径或许正寓于某种形式的“主”制之中。无论是国君作主，还是君子作主，必须存在明确的决策主体；剩下的问题，无非是如何约束这一主体使其不脱离民意。毛泽东深谙此理，因而存在一定的个人崇拜现象；邓小平亦然，故着力树立领导核心。集权未必是坏事，中国幅员辽阔、人口众多，必须有一位大权独揽的国家领导人，只有集权才能形成权威，权威确立才能确保中央政令畅通，直达基层。 当前中国在许多方面呈现出传统“统而不治”的特征，存在于中央与地方、国家与社会、政府与人民等多个层面。“统而不治”必然累积治理危机。集体领导体制下，集体不负责任的后果尤为突出——同层级领导人相互制约，自己难有作为，也不让他人有所作为，最终导致整体行政效率低下，无人真正承担责任。政令不畅，上有政策、下有对策，地方不执行中央方针政策，中央决策难以落地，即使顶层设计再完善，也无法转化为治理实效。近年民间流传的顺口溜——“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现”——虽为调侃，却折射出基层治理中政策空转的现实困境。 党中央不应过多介入吃力不讨好的微观事务。当前，从各部委到省市，再到县镇乡村，管理链条过长，不仅精力分散，而且效果欠佳，出现贪腐问题更易招致民怨。过去党存在一种认识误区，即认为党组织对社会实现“全覆盖”便是强化执政基础，实际效果可能适得其反。庞大的组织系统和庞大的党员队伍，其任何薄弱环节都会成为党的污点；无限扩张的党权带来的是无限责任，且这种责任随党组织和党员活动领域不断延伸而持续扩大。即便党的上层精英有励精图治的决心，通过强力反腐与整党或许能在短期内遏制腐败蔓延，却无法根除腐败的源头——无所不在的党权。而那种“群众身边的”“关系群众切身利益”的腐败现象，无时无刻不在损害党的整体形象，侵蚀党执政的合法性基础。结果形成一种尴尬循环：共产党想当然地认为中国所有成就是其领导的结果；而老百姓则理所当然地认为所有负面问题皆由共产党负责——至少是监管失职。 当前，有不少地方官员实际已成为欺下瞒上的“土皇帝”，官僚腐败与欺压百姓问题突出，中央虽有意整治却常感力不从心，百姓遭遇不公则申诉无门，这种状况极易引发官逼民反的极端后果。这正是我曾所言“不搞民主，党会累死”的道理所在。为此，我建议中国应撤销省、县、乡三级建制，仅设市、区、镇、村；同时撤销政协，将其职能归并至人大。原省级官员可安排至国家巡查组，分赴各市巡查监督基层官员。此举旨在实现中央集权与地方分权的结合——地方分权不但不会削弱中央权威，反而会通过明确权责进一步强化中央集权，避免藩镇割据风险，使中共政权更加稳固，也更契合我国国情。 市区镇村官员完全可以交由当地人民选举管理。中央掌握国家核心执政权，而将市区镇村的行政权交由中共及其他党派、无党派人士有序竞争；市区镇村官员由党领导人民选举产生，中共不会因此丧失国家执政地位。基层行政与司法候选官员可由中共及其他党派、无党派人士共同构成，参与竞选。这种做法与“党政分开”理念相通：官员干得好，成绩归于中共领导有方；干得不好，则与中共无直接关联——因为是人民自主选择的结果，人民不会因此归咎于中共。人民不怨中共，中共便能长期执政。众所周知，一个人的命运决定权掌握在谁手中，他必然为谁服务。官员亦然：由人民选举产生的官员，自然会更倾向于全心全意为人民服务，道理朴素而直接——若不为命运决定者服务，其政治前途便面临重新选择。如此一来，官员能够真心实意为人民服务，人民对党的不满自然消减；人民对党无不满，中共的执政地位便得以长久稳固，这对国家、人民与共产党而言，是三赢之局。 全面推行党主民主，不是对党的领导的任何形式削弱，而是对党的领导力、号召力与凝聚力的强化与提升；不是对治理责任的推卸与逃避，而是对治理效能的系统性优化与大幅提升。它使党始终扎根人民、紧紧依靠人民，让权力始终在阳光下规范运行，让治理始终围绕民生福祉全面展开。唯有沿着这一正确方向坚定不移地前行，才能彻底铲除腐败滋生的土壤，才能让社会更加和谐稳定、充满活力，才能让党在长期执政中始终保持蓬勃生机与旺盛生命力，才能为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实厚重、经得起历史检验的制度保障。 东方政法服务中心主任陈中华
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