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关于修改《中华人民共和国国家赔偿法》立法建议 关于修改《中华人民共和国国家赔偿法》、将取保候审、全部 类型监视居住限制性人身自由期间纳入刑事赔偿范围的立法建议 主送：全国人民代表大会宪法和法律委员会 建议人：陈中华 单位职务：北京中公法律师事务所顾问部主任 联系地址：北京市海淀区政法大厦 A 座 517 室 联系电话：010-66182388，13683233288 一、立法建议概述 本人从事法律实务工作，结合本所重大疑难案件部近年办结、代理的多起无辜当事人维权实例可见，现行《国家赔偿法》存在重大立法空白：大量无犯罪事实、最终被撤销案件、存疑不起诉或宣告无罪的公民，仅短期看守所羁押期间能够主张人身自由赔偿，长达数月乃至数年的取保候审、住处监视居住、指定居所监视居住管控阶段所遭受的各项损失完全无法获得国家救济，形成公权力侵权却无人兜底、司法过错由无辜群众自行承担的制度性不公。 为落实宪法 “尊重和保障人权” 基本原则，落实有错必纠、侵权必赔法治精神，堵塞部分司法机关采用 “短期刑事拘留 + 长期取保候审 / 监视居住” 刻意规避国家赔偿的程序漏洞，平衡刑事追诉公权力与公民人身自由、人格尊严基本权利，现正式提出修法建议：修订《国家赔偿法》第十七条，增设取保候审、住处监视居住、指定居所监视居住三类限制性强制措施在案件无罪办结后的人身损害赔偿情形；修订第三十三条，区分完全剥夺人身自由、高强度限制（指定居所监视居住）、中度限制（普通监视居住）、轻度限制（取保候审）设置梯度化日赔偿计算标准，把全部非羁押类刑事强制措施管控期间统一纳入法定刑事赔偿范围。恳请立法机关将本议题纳入法律修订专项调研，组织法官、检察官、法学专家、实务律师开展专题论证，适时启动法条修订工作。 二、司法实践中的真实受害现状 本所近年受理一批类案，办案流程、处理结果、当事人受损情形高度统一： 公安机关掌握的案件事实、证据存疑，对当事人刑事立案并短期刑事拘留；因取证不足无法正常移送审查起诉，随即变更强制措施为取保候审、住处监视居住，部分案件直接采取指定居所监视居住，管控周期普遍长达六个月至一年及以上，案件长期搁置、多次退回补充侦查；期限届满后检察机关以证据不足、不构成犯罪作出不起诉决定，当事人在法律上自始无任何违法、犯罪行为。 结合全国统一司法裁判口径，由此产生明显不公后果： 仅看守所内实际羁押天数可按照法定标准计算人身自由赔偿金，赔偿数额有限，远不足以弥补当事人全部实际损失； 取保候审、普通住处监视居住期间，全国各级人民法院赔偿委员会一律不予支持任何人身自由类补偿；指定居所监视居住仅极端变相羁押情形零星判赔，无统一法定赔偿依据； 因涉案记录、强制措施标记产生的持续性衍生损害，现行法律无对应的统一救济途径。 无辜当事人无论被采取何种非羁押强制措施，均普遍承受多重合法权益损害： 人身自由分层受限：取保候审不得离开市县、随时传唤报到；住处监视居住不得离开住所、会客、通信严格审批；指定居所监视居住完全封闭隔离、24 小时专人监管，三类措施均持续性限制出行、务工、经营自由，长期处于公权力常态化管控之下； 名誉与社会评价受损：公安办案系统永久留存涉案预警、强制措施办案记录，对当事人公务员报考、企事业单位入职、各类政审、信贷征信，乃至近亲属相关审查均造成长期负面影响； 重大经济损失：当事人被迫中断原有工作、经营项目，长期无法正常创收，前期经营投入、预期务工收入持续减损； 持续性精神损害：长期背负犯罪嫌疑人负面标签，时刻担忧案件重新启动追责，普遍产生恐惧、焦虑、抑郁等心理问题，多名当事人伴随长期失眠、神经衰弱等躯体症状；其中指定居所监视居住当事人因完全隔离管控，精神创伤更为严重。 前述全部损害根源均为司法机关证据审查不严、办案程序拖延、不当长期适用限制性强制措施，但依据现行法律，当事人受害时间最长、影响最深的取保候审、各类监视居住阶段无法获得统一、完整的国家赔偿，全部损失由无任何过错的普通公民自行承担。 三、现行《国家赔偿法》存在的立法空白与法理缺陷 （一）法条划分标准与《刑事诉讼法》强制措施定性相冲突 依据《刑事诉讼法》规定，拘留、逮捕、取保候审、监视居住（含住处监视、指定居所监视）均属于法定刑事强制措施，统一具备国家强制管控属性，五类措施仅存在限制人身自由程度高低区别，不存在 “是否具备强制约束力” 的本质区分。 现行《国家赔偿法》第十七条仅将拘留、逮捕等完全剥夺人身自由的羁押情形纳入赔偿范围，完全忽略取保候审、两种监视居住客观存在的人身约束、人格侵害事实，人为割裂各类强制措施的侵权共性，法理体系存在明显断层。取保候审、监视居住直接限制公民活动区域、强制配合传唤、留存永久涉案记录、长期标记嫌疑人身份，直接侵害公民行动自由、人格尊严、劳动就业权，属于典型公权力侵权行为。若最终法定认定当事人无罪、无需承担刑事责任，则全流程立案、强制措施管控行为均缺乏合法事实基础；仅赔偿短期羁押损失、免除长期取保、监视居住管控赔偿责任，权责分配明显失衡。 （二）现有规则催生司法机关规避国家赔偿的程序套利 当前实务中形成固定办案模式：针对证据薄弱、事实不清的线索，仅短期拘留后迅速变更取保候审或普通监视居住，利用最长十二个月取保、六个月监视居住期限拖延办案程序，最终以不起诉、撤案结案，以此规避绝大部分人身自由赔偿责任；对需要高强度管控的案件采用指定居所监视居住，因无明确法条支撑赔偿，当事人维权难度极大。 该立法空白直接弱化侦查、检察机关证据审查义务，滋生随意立案、仓促羁押、久拖不决的粗放司法乱象，大幅降低公权力不当追诉的违法成本，严重损害司法公信力，违背公平正义基本准则。 （三）救济范围残缺，无法完整修复公民受损权利 《国家赔偿法》立法核心宗旨是填平公权力侵权造成的合法损失，对无罪当事人实现完整权利救济。现行制度仅救济完全羁押产生的损失，对当事人数年行动受限、社会评价贬损、经济收入减少、长期精神压抑等损害不设置统一对应的人身自由赔偿，形成 “半截式救济”。同一无罪案件中，短期羁押可获少量赔偿、长达数月至数年取保、监视居住管控零补偿或零星个案赔付，裁判结果难以获得群众认同，持续引发大量赔偿申诉、信访案件，徒增司法与社会治理成本。 四、具体法条修改方案 （一）修订《中华人民共和国国家赔偿法》第十七条，新增法定赔偿情形 在现有赔偿事项后增设第六项，完整条文调整如下： 行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的； （二）对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的； （三）依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的； （四）刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的； （五）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的； （六）对公民采取取保候审、住处监视居住、指定居所监视居住限制性刑事强制措施，其后决定撤销案件、作出不起诉决定或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的。 （二）修订《中华人民共和国国家赔偿法》第三十三条，设立四级梯度赔偿计算标准 原文仅统一全额标准，建议修改为区分管控强度分层计算，兼顾财政承受能力与损害填平原则： 侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算： 采取刑事拘留、逮捕措施予以完全羁押的，按照全额标准 100% 计算赔偿金； 采取指定居所监视居住强制措施的，按照每日全额赔偿金的 70% 折算赔偿金； 在本人住处执行监视居住强制措施的，按照每日全额赔偿金的 50% 折算赔偿金； 采取取保候审强制措施的，按照每日全额赔偿金的 30% 折算赔偿金； 上述各类限制性强制措施具体折算区间、起算截止时点、扣除例外情形由最高人民法院、最高人民检察院联合制定司法解释予以统一细化明确。 方案优势说明 梯度分级赔付而非统一全额赔偿，根据人身自由受限轻重匹配赔付比例，合理控制各级财政赔偿支出，政策落地可行性强； 全覆盖取保候审、普通监视居住、指定居所监视居住三类非羁押强制措施，对应不同程度人身约束，贴合客观损害程度，兼顾法理公平与实务操作； 统一将全部限制性强制措施纳入法定赔偿范围，彻底消除同类案件裁判尺度不一、长期管控不予赔偿、指定居所监视居住维权无明确法条支撑的制度漏洞。 五、修法的法理、政策支撑与现实必要性 （一）修法契合宪法 “尊重和保障人权” 核心原则 人身自由、人格尊严是公民宪法基本权利。司法机关在证据不足前提下启动刑事追诉、长期采取取保候审、各类监视居住管控公民，最终确认当事人无罪，足以证明全部追诉、管控行为自始欠缺事实依据。公权力错误干预公民权利造成损害，国家理应承担兜底赔偿责任，不得仅因约束强度低于羁押就免除赔偿义务，全方位修复无辜公民受损基本权利。 （二）强制措施法律属性统一，侵权责任应当整体评价 取保候审、两种监视居住均属于法定强制管控手段，并非公民自愿自由状态，持续约束当事人出行、就业、社会评价，损害客观真实、侵权主体明确、最终处理结论否定全部追责基础，完全符合国家赔偿法定构成要件。现行立法仅豁免全部非羁押强制措施赔偿，属于人权保护制度缺位。当事人最终无罪，代表全流程追诉行为不具备正当性，应当对全部人身限制阶段统一提供救济，不能分段、分措施选择性赔偿。 （三）倒逼司法机关规范履职，从源头减少不当追诉 若取保候审、所有类型监视居住管控期间统一纳入赔偿范围，办案机关需为长期不当管控承担经济赔偿责任，倒逼侦查机关严格把控立案、拘留、监视居住、取保候审证据标准，杜绝证据不足随意立案、以取保 / 监视居住方式长期搁置案件的粗放办案模式，强化司法机关审慎履职意识，规范各类强制措施适用期限，从源头减少无辜群众遭受不必要长期管控，严控指定居所监视居住的滥用。 （四）化解社会矛盾，提升司法公信力，践行全过程人民民主 大量当事人历经数年取保、监视居住管控、最终清白无责，却无法获得对应补偿，极易形成 “司法不公” 负面认知，持续产生申诉、信访矛盾。通过修法补齐赔偿制度短板，落实 “无罪必救济、侵权必有赔”，完整弥补无辜公民人身、精神、经济损失，让人民群众在每一起涉错追诉案件中感受公平正义，契合全面依法治国、公正司法改革目标。 六、总结与具体建议 现行《国家赔偿法》现有赔偿规则仅覆盖被完全羁押的当事人，对于长期被取保候审、住处监视居住、指定居所监视居住管控、背负犯罪嫌疑标记、生活事业遭受持续性打击的清白公民缺乏完整制度保护，形成常态化、批量性制度不公。司法机关证据瑕疵、办案拖延带来的长期管控损害，不应由无过错普通百姓独自承担。 为完善我国刑事赔偿法律体系、统一错案人身损害救济尺度、平衡公权力行使边界与公民基本权利保护，特提出三项具体建议： 将 “取保候审、住处监视居住、指定居所监视居住管控期间统一纳入国家赔偿范围” 列为《国家赔偿法》修订专项调研课题，组织法学专家、一线法官、检察官、执业律师开展多方专题论证； 在后续法律修订工作中采纳本文第十七条、第三十三条修改方案，增设全部限制性强制措施赔偿情形，建立四级梯度化日赔偿计算标准； 配套出台专门司法解释，细化各类强制措施赔偿起算截止时间、折算比例适用、精神损害抚慰金衔接、重复强制措施叠加计算规则，统一全国同类案件裁判标准，真正实现无罪即无责、侵权必赔偿、有错必纠正、权利保障全覆盖。 此致 建议人: 陈中华 2026年7月18日
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