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陈中华：信访制度优化完善的思考与建议
国家信访局作为党中央、国务院联通广大群众的关键桥梁，是人民群众寻求权益救济、倾诉诉求的重要渠道。但在当前属地管理、谁主管谁负责的信访运行机制下，部分信访事项存在层层向下转办的现实情况，部分案件甚至流转至被反映人手中，由此衍生出基层治理中的现实矛盾。个别基层工作人员曾放出 “即便群众反映至中央乃至联合国，案件最终仍会转回属地处置” 的言论，这句话直白折射出当前信访救济链条存在的堵点，也道出群众维权路上的无力与绝望。倘若信访仅停留在 “层层中转” 的层面，司法救济渠道又存在衔接不畅的短板，公平正义的落地便会受阻，不仅容易催生极端维权行为，更会持续损耗政府公信力，动摇基层治理根基。唯有理顺信访与司法协同救济的运行逻辑，筑牢公平正义的制度底线，才能真正化解群众 “求告无门” 的困境。针对信访体系优化，建议国家信访局突破单纯中转分流的传统定位，对涉及地方权力干预、疑难复杂的重大案件，统筹协调国务院相关部委、公安、最高人民检察院、最高人民法院等单位提级介入、直接查办，而非简单向下转办。短期来看，中央直管直查模式会增加统筹办案工作量，但自上而下的监督威慑力，能够倒逼基层规范履职，从源头减少重复信访、越级走访的诉求增量。 事实上，若非基层公权力机关能够公正履职、有错必纠、及时化解群众矛盾，普通百姓绝不会放下生产生活、耗费大量时间与经济成本远赴北京反映问题。绝大多数进京走访群众，并非无端缠访、刻意制造矛盾，而是已经完整走完区县、市级、省级三级行政处理、行政复议、司法申诉、属地信访全流程，穷尽地方全部法定救济途径后，依然遭遇程序空转、证据核查缺位、案件疑点不予回应、合理诉求反复驳回、涉法涉诉错案难以纠正等问题。群众主动进京维权，本质是地方救济渠道失效后，普通人仅剩的兜底求助路径。2026 年 7 月 1 日正式实施的信访来访登记新规，明确进京走访需提供省级复核终结书面文书，无对应文书则不予登记受理，这一制度设计本意是规范逐级走访秩序、引导群众就地化解矛盾，但在部分地区执行层面形成了治理闭环困境：部分基层单位刻意拖延案件办理、压置群众诉求、包庇履职过错，拒不依法出具规范处理、复核文书；群众在省内穷尽渠道却无法取得法定文书，唯一的进京兜底诉求通道又被程序规则阻隔。 若基层只堵矛盾前端、顶层只卡死走访末端，群众合法维权的路径便会陷入完全闭塞的局面。当公权力机关侧重管控群众诉求、限制群众发声渠道，却疏于约束基层权力滥用、不主动纠错追责失职渎职行为，只封堵信访路径、不畅通公正处置渠道，极易倒逼诉求无门的群众放弃法治化维权途径，选择私力救济、极端抗争方式。梳理多起全国范围内引发关注的极端恶性案件可以发现，当事人均清楚极端行为会承担严厉法律后果，却仍选择以极端方式宣泄委屈，根源均是合法诉求渠道全部失灵、公道长期无法伸张，在长期绝望之下走向极端，相关典型案例如下： 一、胡文海案（14 人遇难、3 人重伤） 胡文海长期实名举报村干部侵占集体资产、欺压本村村民，多年逐级提交举报材料、多方陈情，反映线索持续被截留，基层对涉事干部的问题长期包庇，举报人自身不断遭受恐吓打压。长达十余年的维权全程，信访、司法两条救济渠道均无法有效解决其诉求，公平正义完全无从兑现，走投无路之下其采取极端报复行为，酿成 14 人死亡、3 人重伤的惨痛悲剧，当事人案发后坦然接受法律惩处，以极端方式宣泄多年维权无门的积怨。 二、杨佳案（6 名民警遇害、4 人受伤） 杨佳因行政执法纠纷产生异议，后续持续通过行政复议、投诉控告、信访申诉等全部法定渠道寻求纠正，所有维权途径均被驳回，相关执法过错无人核查、无人担责、无人回应。长期积压的诉求始终得不到妥善处置，合法救济机制彻底失效，矛盾不断发酵，最终引发极端暴力事件，造成 6 名民警死亡、4 名工作人员受伤。当事人明知行为触犯刑法、结局必死，仍选择极端对抗，是普通群众长期申诉无门、诉求无处消解后的情绪总爆发。 三、张扣扣案（3 人死亡） 张扣扣幼年亲眼目睹母亲被害，其家人始终认为当年原审案件存在事实认定瑕疵、处置结果有失公允。二十余年间，其父持续向各级单位申诉、走访陈情，多层级信访、司法渠道均未能重启案件复查，案件疑点长期搁置、诉求始终得不到回应，公道迟迟无法落地。积怨多年后，张扣扣在除夕实施报复，致对方家中三人身亡，作案后主动投案、静待法律判决，是基层救济渠道空转催生私人复仇式悲剧的典型案例。 四、陈水总案（47 人遇难、34 人受伤） 陈水总长期面临生活困顿问题，多次向基层职能部门求助、通过信访渠道反映生存诉求，全程遭遇漠视、推诿、敷衍处置，生活困难无人帮扶，合理诉求无人倾听，现实困境始终没有解决途径。人生彻底陷入绝境后，其制造重大公共安全事件，造成 47 人死亡、34 人受伤，本人当场自殒，以极端惨烈的方式宣泄长期积压的不公与绝望。 五、钱明奇抚州连环爆炸案（4 人死亡、9 人受伤） 2011 年 5 月 26 日江西抚州发生连环爆炸案，钱明奇因拆迁补偿纠纷常年奔走维权，反复向各级单位信访申诉，长达十年的诉求始终被基层拖延、推诿，各级行政、信访救济渠道全部失去实效，维权彻底看不到解决希望。当日上午，其先后在抚州市检察院停车场、临川区行政中心西楼、临川区药监局旁实施三起汽车爆炸，案件造成 4 人死亡、9 人受伤，嫌疑人当场身亡，是长期维权无门、基层治理失效催生的自杀式极端对抗事件。 五起影响重大的恶性悲剧，背后共享同一核心成因：法治化救济渠道堵塞，私力报复行为便极易滋生；群众正常申诉途径断裂，极端反抗事件难以杜绝。所有实施极端行为的当事人都清晰知晓自身行为的严重法律后果，却依然义无反顾选择赴死式抗争，并非人性本恶，而是公平正义无法落地、多元救济机制失灵、群众怨气长期积压、维权求生路径完全断绝的综合结果。 梳理基层治理逻辑可以明确：维稳工作的核心要义，从来不是限制群众发声、拦截走访、管控群众诉求、压制基层矛盾；维稳的根本路径，在于主动维护群众合法权益、坚守司法行政公正、从源头化解矛盾、对履职过错及时纠错追责。只单纯封堵信访渠道、不纠正错案，只压制群众诉求、不化解矛盾根源，只限制群众表达路径、不落实国法公正，并非现代化社会治理，只会持续累积民怨、埋下稳定隐患、透支群众对治理体系的信任，持续催生各类极端事件。 想要从根源杜绝极端恶性案件、实现社会长治久安，治本之策在于构建全流程法治化闭环信访工作机制：由地方党委政法委牵头，统筹政府各职能部门、公安、检察院、法院、人大代表、政协委员共同参与，针对所有疑难积案、重复信访、涉法涉诉积压案件，全面推行公开听证、网络同步直播、群众现场旁听、网民评议建言、现场集体研判、当场明确处置方案、依法规范程序终结的处置模式。坚持听证前置、群众参与评判、全程公开透明、现场化解矛盾、程序闭环终结、失职行为同步追责的工作准则。 只要基层能够依法公正处置群众诉求，百姓自然不会耗费巨大成本千里赴京走访；只要法治体系能够兑现公平正义，群众便不会选择私力复仇、自行处置矛盾。单纯封堵群众信访渠道，本质是倒逼走投无路的群众采取极端私力救济；持续断绝群众法定申诉路径，等同于持续催生各类社会极端悲剧。唯有将公平正义落实在基层一线、落实在群众诉求发生当下、落实在百姓家门口，才能从根源减少越级走访、化解群众积怨、杜绝极端恶性事件发生。 基层作为国家治理体系的末梢环节，也是直接承载群众切身利益的核心场域，基层权力是否坚守为民初心、公平正义能否落地见效，直接决定民心向背与国家治理根基稳固与否。长期以来，基层治理中权责划分失衡、权力监督机制缺位、群众权益受损后诉求无门等顽疾反复出现，深层原因在于基层治理核心监督路径存在短板。约束基层权力运行有两条核心路径：一是依靠群众参与的民主制衡机制，通过规范化民主选举，让基层干部权责对等、敬畏群众诉求；二是依靠上级机关的提级直查监督机制，通过跨层级直接查办，斩断地方利益闭环、纠正权力失范问题。 简言之，基层治理绕不开 “民主制衡、上级直查” 二元兜底路径，两条路径若全部缺位，必然出现基层权力失管、干部滥用职权、群众诉求无处伸张的局面。当前阶段，基层民主选举配套监督机制仍在持续完善，群众直接约束基层干部的渠道尚有优化空间，在此背景下，建立省级统筹、提级办理、不受属地行政干预的直查直办体系，成为维护基层公平正义、化解治理矛盾、稳固民心根基的现实可行路径。辽宁地区先行试点的提级直查实践已经印证，直查直办机制能够弥补基层民主监督短板，破解属地自我监督的治理困境，是守住基层治理底线的关键抓手。 全国可借鉴辽宁实践经验，统一搭建省级直查直办标准化体系，清晰划定直查案件范围、规范完整办理流程、完善失职追责机制，推动直查直办工作法治化、常态化落地。全面畅通线上、线下群众直达举报渠道，实现群众诉求一键提交、全程可追溯查询；强化提级办案独立性，严格禁止属地各级行政部门干预案件核查处置，保障直查工作不跑偏、上级督办不松懈；加大基层侵害群众利益行为追责力度，坚持查办一案、警示一片，倒逼基层权力规范运行。 基层治理不能同时缺失民主制衡与上级直查两大兜底机制，二者不可偏废、缺一不可。辽宁直查直办的实践充分证明，在基层民主配套机制尚未完全成熟的阶段，常态化提级直查是破解基层治理顽疾、维护群众合法权益、稳固民心根基的有效手段。基层治理必须直面这一核心路径选择，不回避、不模糊，以刚性制度落地，要么完善群众民主监督防线，要么强化上级直查兜底机制，唯有双轨并行、至少保障其一落地见效，才能约束基层权力不越界、公平正义不缺位，夯实国家长治久安的基层根基。 党的十八大以来，党中央秉持 “得罪千百人、不负十四亿” 的使命担当推进全面从严治党，开展力度空前的反腐败斗争，收获全社会广泛认可，民心凝聚力持续提升。但党的二十大报告客观指出，形式主义、官僚主义问题仍较为突出，铲除腐败滋生土壤的任务依旧艰巨。全面从严治党、反腐败斗争绝非阶段性运动，而是需要长期坚持的党的自我革命。 基层官僚腐败的滋生，从来不是个别干部的个人问题，而是制度漏洞、监督缺位共同催生的治理隐患。基层贪腐、权力滥用，不仅会制造各类错案、拉大贫富差距，更会在群众与党和政府之间筑起隔阂，持续积累社会矛盾，形成危及治理稳定的 “民意堰塞湖”。若仅依靠阶段性集中整治、事后追责惩处，不从制度层面补齐监督短板、堵塞权力寻租漏洞，即便短期遏制腐败态势，长期仍会陷入 “整治 — 反弹 — 再整治” 的循环。制度设计是遏制腐败的核心抓手，各类治理制度均存在廉政风险，但完善的制度能够通过科学设计压缩权力寻租空间，存在漏洞的制度则会为滥用职权提供便利。纵观人类社会治理制度发展历程，全过程人民民主是当前约束官僚腐败、规范公权力运行最有效的制度模式，将权力来源、运行、监督全部交还人民，从根源切断权力私有化、利益私分的路径。 当下，党内部分同志对民主治理存在认知误区，担忧扩大群众参与、完善民主渠道会动摇党的执政根基，但历史与现实早已充分印证：得民心者得天下是亘古不变的治理规律。民主绝非执政根基的破坏者，而是稳固长期执政地位的重要支撑。党主动发展全过程人民民主，吸纳群众参与基层与国家治理，倾听群众呼声、顺应群众合理诉求，能够最大限度凝聚民心、汇聚社会力量，让党的执政基础坚如磐石。反之，若脱离群众、背离民意，即便依靠行政手段维持短期稳定，长期也会因失去群众支持陷入治理被动。民主的核心价值，是构建政权与人民休戚与共的命运共同体：党全心全意为人民谋福祉，群众主动拥护党的领导，这种双向良性互动，才是长期稳定执政的根本保障。 同时需要明确，民主不存在全球统一的标准化模板，是适配各国历史文化、社会结构、发展阶段的多元政治文明成果，各国民主实现形式具备鲜明本土特色。君主立宪制依托传统象征搭建群众参与协商机制，平衡传统秩序与现代治理；两党、多党竞争制依靠政党相互制衡，倒逼政策贴合民意；一党主导治理模式在特定国情下，能够保障政策连续性、提升行政执行效率。各类模式虽形式不同，但核心准则高度统一：公共事务需通过公开讨论、平等协商、公平评议确定，充分吸纳群众意愿影响公共决策。 结合我国本土国情，我们必须毫不动摇坚持党对国家各项事业的全面统一领导，持续完善 “党领导下的全过程人民民主” 制度体系，即由党统筹领导人民选举干部、完善法律法规，以全面依法治国保障民主落地见效。当前部分基层出现的 “一言堂” 式干部，欺上瞒下、滋生官僚腐败、欺压普通群众，本质是权力运行缺少常态化监督、干部任免脱离群众评议的结果。中央虽持续加大治理力度，但多层级行政体系难以实现对基层权力的实时精准监管；群众遭遇不公时，常常面临诉求无门、核查缺位的困境，长期极易激化干群矛盾，埋下 “官民对立” 的风险，这也是 “脱离群众监督，治理工作将负重前行” 的核心逻辑：若党组织独自包揽全部基层矛盾处置责任，缺少群众参与监督的制度支撑，不仅会消耗大量行政资源，更难以从根源化解基层各类问题，持续陷入 “治理越用力、矛盾越繁杂” 的恶性循环。 反观西方多国及我国台湾地区的多党竞争式民主，早已暴露出难以根治的固有弊端：政党恶性博弈取代公共治理，族群撕裂消解社会共识，经济发展停滞拖累民生改善，议会内肢体冲突、相互攻讦成为常态；政客为争夺选票刻意抹黑对手、设置政策陷阱，执政党将选举利益置于民生发展之上，意识形态对抗凌驾于群众需求之上，持续造成社会内耗与动荡。这种脱离本土国情、照搬而来的民主模式，不仅无法兑现群众对美好生活的期待，反而持续破坏社会稳定，从反面印证：脱离本国发展实际的民主形式，只会成为社会发展的阻碍。 民主是现代社会共同追求的价值目标，政党治理是当今全球普遍的治理形态。我国当前需要厘清的核心命题，从来不是 “要不要发展民主”，而是 “发展何种适配国情的民主”；不是 “是否实行政党治理”，而是 “构建何种为民服务的政党治理模式”。优质的民主制度，必然贴合本国发展实际、能够切实化解群众急难愁盼；完善的政党治理体系，必然能够凝聚社会共识、推动经济社会发展、全方位保障民生权益。基于此，我国持续完善的党领导下全过程人民民主，还需配套系统性行政体制改革：优化行政区划层级，整合省、县、乡三级行政架构，保留市、区、镇、村四级治理单元；将政协职能整合纳入人大体系，统筹各类监督资源；原省级干部纳入中央常态化巡查工作组，专职负责巡查督导市、区、镇、村各级干部履职情况。这套改革方案既能强化中央统筹治理能力，又通过合理分权规避地方权力闭环，让公权力运行全程透明可监督，持续巩固党的执政根基。 党领导下全过程人民民主落地的核心抓手，在于健全群众参与评议、选举基层干部的规范化机制。权力运行的底层逻辑清晰：权力归属谁，掌权者便会对谁负责，这是客观人性规律，也是公权力运行的底层准则。若市区镇村各级干部由党组织统筹、群众共同选举产生，干部任职前途直接与群众满意度绑定：唯有公正履职、全心服务群众，才能持续获得群众支持、稳固任职基础；若背离群众诉求、以权谋私、漠视民生，将在民主评议、换届选举中失去群众认可。这种权责与民意深度绑定的机制，能够从根源倒逼干部转变工作作风，破除形式主义、官僚主义，真正把群众急难愁盼放在治理首位、落到实处。 当基层干部全部坚守为民服务初心，群众各类合理诉求都能得到及时回应、实质化解，社会矛盾增量会大幅下降，群众对党和政府的误解、不满自然消解。由此形成 “党领导民主实践、民主巩固党的执政根基” 的良性循环，既减轻党组织独自处置基层矛盾的繁重压力，又持续凝聚民心、夯实长期执政基础，最终实现党、国家、人民三方共赢。 推行党领导下的全过程人民民主，绝非削弱党的全面领导，而是全方位强化党的执政根基；绝非推卸治理责任，而是系统性提升基层治理效能。这套制度能够让党组织始终扎根群众、依靠群众，让公权力全程在阳光下运行，让全部治理工作围绕民生需求展开。唯有持续完善相关制度，才能彻底铲除腐败滋生土壤，推动社会和谐稳定发展，让党在长期执政过程中永葆生机活力，为中华民族伟大复兴中国梦筑牢坚实制度保障。 司法机关承担惩恶扬善、定分止争的核心职能，群众生命、财产、人身安全等基本权益保障，国家政权稳定、社会和谐发展，全部与司法工作紧密相关。司法公正对社会建设的重要价值，无论如何强调都不为过。司法腐败是危害党、国家、群众最深的腐败类型，其危害不止局限于经济利益层面，更直接关联公民人权、生命等核心权益。部分司法工作人员利用职权徇私牟利，致使无辜群众蒙冤入狱、承受重刑，真正的违法犯罪人员却逃脱法律制裁；司法不公，既能让罪有应得之人逍遥法外，也会让无辜百姓含冤受罚。 司法不公，会严重损害党和政府的公众形象，败坏党风政风与社会风气，从根本上摧毁群众对法治体系的信任，动摇司法权威与公信力，若长期放任司法不公问题蔓延，最终会侵蚀党的执政根基，带来深远治理隐患。回望近代历史，鸦片战争期间，清军与英军在珠江水域交战，岸边数万本地百姓冷眼旁观，清军船只被击沉、官兵落水逃生时，围观民众甚至发出喝彩；后续英军北上沿途，同类情形反复出现。八国联军进攻北京阶段，部分百姓不仅旁观战事，还主动为外敌推车、搭建攻城梯。晚清民众对朝廷缺乏归属感，虽有清初历史遗留因素，但核心根源在于清王朝长期推行思想管控、大兴文字狱，叠加司法体系全面腐败、冤狱遍地，群众常年求告无门，即便没有外敌入侵，腐朽王朝也必然走向覆灭。 司法公正，是兼顾执政者与群众双向利好的制度安排：治理层面仅需调整少数滥用职权、徇私枉法人员的不当利益，收获的却是稳固的执政合法性、群众发自内心的信任拥护。得民心者得天下，是跨越时代的治理真理。党必须持续强化对政法机关全面、绝对、统一的领导，针对明显失当、存在瑕疵的生效裁判，依法及时督促启动纠错程序。绝不能将司法独立办案异化为不受监督的权力孤岛，纵容个别司法人员徇私枉法、任性裁判。对执法违法、贪赃枉法、消极不作为、滥用司法职权的工作人员，必须从严追责、依法惩处，绝不姑息迁就。 同时要持续畅通群众法定维权渠道，杜绝群众陷入 “告状无门” 的困境，避免因诉求渠道不畅、问题长期搁置，催生胡文海、杨佳、张扣扣、陈水总、钱明奇等极端恶性案件，杜绝自行执法、私力复仇、报复社会、暴力伤人等悲剧反复发生，守护社会和谐稳定。唯有持续推进司法公正，努力让人民群众在每一起司法案件中都能切实感受到公平正义，社会发展才能行稳致远，群众生活才能安定祥和，党的执政根基才能长久稳固。 东方政法服务中心主任 陈中华
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